Cultura económica, instituciones, desarrollo económico e inclusión.[1]

Como en casi todos los países, en el nuestro existen conflictos de naturaleza política, económica y social. Lo que es más específico del caso argentino es que en la puja por resolverlos, se suelen elegir fórmulas que dejan a todos (o a la gran mayoría) peor. Es difícil consensuar lineamientos básicos que convienen a todos y que no anulan los conflictos pero que los relativizan y los ponen en perspectiva de lo que pueden ser las bases para un crecimiento económico sostenido e inclusivo. Éste déficit se puede rastrear a una falta de sofisticación de la clase política – al no filtrar los escenarios sub-óptimos – pero en última instancia es responsabilidad de los ciudadanos que avalan a los políticos. Por ello, la verdadera revolución de las ideas debe ganar protagonismo en la población para lo cual es crucial mejorar la cultura económica de los ciudadanos. El objetivo de esta nota es precisamente contribuir un grano de arena al desarrollo de la cultura económica general. Para ello, se propone un método simple e ilustrativo a través de ejemplos o casos.

Hay países que han logrado sentar bases de acuerdos multipartidarios – por ejemplo España con el Pacto de Moncloa y la Unión Europea con la creación del mercado único de bienes, servicios y factores. En dichos casos, se ha optado por sentar acuerdos de gobernabilidad, definir intereses comunes que benefician a la nación o región en su conjunto y en general definir mecanismos y o instituciones de interacción social para hacer cumplir directrices en materia de política económica. Estas bases o acuerdos son respetados por los partidos políticos generando así estabilidad de reglas de juego y, en algunos casos, racionalidad en las políticas que obligan a los partidos políticos a focalizarse en un subconjunto de programas donde dicha racionalidad no está establecida o bien donde prima el conflicto de intereses.   

La alternativa es un sistema expuesto a giros copernicanos en la estrategia económica, inconsistencias recurrentes, incapacidad de aprendizaje, populización de las agendas y – en última instancia como resultado - una decadencia crónica en el desarrollo relativo del país.

Los cambios culturales propuestos deben ir acompañados de reformas institucionales que le den cuerpo y continuidad a las reformas que surjan del cambio de paradigmas. Por ejemplo, los beneficios de la competencia para la sociedad requieren una oficina de defensa de la competencia y de protección del consumidor capaz de vehiculizar los reclamos que la nueva conciencia podría generar.

Esta nota pretende ejemplificar a través de casos como el cambio cultural y el cambio institucional asociado podrían contribuir a favorecer el desarrollo económico. En economía, a menudo se confunde el efecto directo inicial de una medida o una regulación con los efectos secundarios y el conjunto de interacciones que en una economía se producen al tener en cuenta el conjunto de actores y sus comportamientos en respuesta a dicho cambio.  Los casos aquí planteados pretenden ilustrar justamente esa diferencia y de ese modo permiten entender la importancia de que los ciudadanos comprendan los efectos netos (incluyendo las interacciones) de las políticas en juego. En términos metodológicos, el análisis de los efectos secundarios y el conjunto de interacciones a que puede llevar una política particular se puede evaluar a través de modelos de equiibrio general de la economía – y en particular se suelen aplicar modelos de equilibrio general computado[2].

Caso 1. Sindicatos y empresas concentradas – Impacto en el nivel de empleo y desarrollo de las PYMES.  Sindicatos y empresas concentrados pueden acordar salarios y beneficios sociales que limitan el desarrollo de las PYMES – consolidando así el monopolio de las empresas dominantes – y a la vez dificultando el empleo formal fuera de las empresas concentradas.  El resultado es: informalidad laboral, desempleo formal y limitado potencial de las PYMES.

La solución requiere el fortalecimiento de la defensa de la competencia para limitar el poder monopólico de empresas y sindicatos. En particular, dicha estrategia debería permitir que el salario negociado en el sector concentrado y de alta productividad no se fije a un nivel que puede resultar elevado (dado el diferencial de productividades) para las PYMES del mismo sector. Los sindicalistas (y los legisladores) deben comprender que el costo de fijar un salario alto en negociaciones con empresas concentradas y de alta productividad (que por ende pueden pagar sueldos más altos) deja fuera del mercado – desempleados - a empleados que de otro modo podrían obtener empleo en las PYMES o empresas de menor productividad en el mismo sector. El cambio cultural requiere divulgar las reglas de juego de una economía de mercado que incluye la dinámica y el sentido de la competencia en particular teniendo en cuenta este tipo de situaciones. La libertad de afiliación o la posibilidad de competencia entre sindicatos permitirá aumentar la demanda de trabajo formal mejorando la posibilidad de las PYMES de competir contratando empleo formal.

Caso 2. Proteccionismo, eficiencia y bienestar de los consumidores. Las empresas están habituadas a exigir cierto grado de proteccionismo para poder confrontar procesos de globalización ante condiciones de inversión doméstica adversas. Políticamente, la industria coincide en sus reclamos con las sindicatos a favor de la protección para preservar puestos de trabajo. El resultado es baja productividad, empleos de baja calidad, productos caros para el consumidor e insumos costosos para los sectores productivos. Esto implica pérdidas de eficiencia en la especialización que da lugar a sectores más dinámicos y rentas elevadas para las empresas protegidas. El debate público reconoce los beneficios del proteccionismo (puestos de trabajo en el corto plazo) pero por lo general niega o desconoce los costos de mediano y largo plazo (costos para consumidores, empleo de calidad, ineficiencia del sector e inclusive el nivel de empleo).

El cambio cultural requiere educación sobre los beneficios de la competencia y la apertura dirigida a consumidores y el potencial de empresas de competir a escala global en base a acceso a insumos más baratos y competitivos. También se debe destacar el impacto en productividad, salarios y empleo de calidad. Datos que muestren el diferencial de crecimiento económico, mejoras salariales y empleo a favor de economías que se abren al comercio internacional pueden contribuir a mejorar la comprensión del impacto de las políticas comerciales.

Desde ya que una apertura rápida e indiscriminada arrastraría el fantasma del cierre de empresas y pérdida de empleos. Los cambios drásticos suelen en efecto arrastrar consecuencias sociales durante el proceso de transición y más allá de la necesidad de diseñar cambios graduales es fundamental complementar las reformas con otras reformas que faciliten la reasignación de factores productivos a los sectores y o empresas más dinámicas evitando el desempleo más que temporario. Esto exige políticas activas de seguro de desempleo, leyes laborales que promueven o facilitan la movilidad laboral; un sistema financiero que permita la reasignación de factores productivos a los sectores con mayor potencial – capital móvil – y financiamiento. La discusión pública debe ahondar en los costos que la rigidez laboral y el subdesarrollo financiero agregan a los procesos de apertura a mayor competencia. Dicha discusión debe ser el preludio de reformas estructurales que reduzcan el costo de despido, el reentrenamiento laboral y el costo del desempleo (seguro de desempleo). En general, las decisiones sobre cambios en la estructura productiva inducidos por procesos de apertura merecen una discusión amplia basada en una buena comprensión cabal de quienes ganan y quienes pierden y por ende de los mecanismos compensatorios que se deben activar para asegurar que el beneficio social supere el costo social. En particular, la reducción del proteccionismo afecta intereses rentísticos  que a menudo están enquistados en las instituciones y los partidos políticos. La desarticulación de dichos intereses requiere como precondición una firme voluntad de erradicar la corrupción así como una conducta ejemplar y en lo posible no ideológica de los reformistas.

Ejemplo 3. Déficit fiscales, tipo de cambio y empleo. A menudo existe una opinión pública favorable al aumento del gasto público aún a expensas de déficit fiscales para asegurar el crecimiento y el pleno empleo. Esta vieja receta keynesiana puede sin duda tener sustento bajo condiciones de desempleo elevado o alta capacidad ociosa en la industria. Pero a menudo se generaliza y se la promueve aún bajo  situaciones de baja capacidad ociosa y desempleo. En dichos casos, el exceso de demanda que genera el sector público agrega presión inflacionaria y atraso cambiario desplazando la demanda hacia productos importados y generando eventualmente problemas de pérdida de rentabilidad y empleo doméstico. En casos extremos, esto conlleva posibles crisis de balanza de pagos cuando el crédito internacional se agota para financiar los déficit comerciales. La corrección simultánea de los desequilibrios así generados suelen estar asociados con procesos recesivos y de drásticas correcciones fiscales y cambiarias con las consabidas  consecuencias sociales.

El registro histórico de estos fenómenos a través de los recurrentes ciclos de expansión y contracción económica que se han producido en la Argentina a lo largo de los últimos 70 años debería ser un material de debate y divulgación. Y los políticos que usen o abusen de estos mecanismos deberían recibir la condena por las consecuencias sociales y económicas. La enseñanza debería apuntar a que la política fiscal puede jugar un rol anti-cíclico por contraposición al rol pro-cíclico que a menudo ha tomado. También debería alertar que el crédito internacional a menudo permite extender los períodos de expansión pero que - a no ser que la expansión vaya acompañada de un proceso de inversión – los mismos suelen provocar una crisis aún más cruenta que incluye no solo a las dimensiones fiscal y de balanza de pagos sino también de la deuda.

Si bien la Argentina ha registrado estos ciclos de expansión y contracción impulsados por políticas fiscales y crédito pro-cíclicos, dicho fenómeno es o ha sido también recurrente en varios países y regiones del mundo. A menudo las oportunidades de negocios del capital financiero brindan crédito sin sopesar si el destino del mismo es inversión productiva o no y de ese modo puede ser un factor importante de profundización del ciclo. Asimismo, el horizonte político corto de los gobiernos es uno de los factores que  más contribuyen a generar ciclos y políticas fiscales procíclicas en todo el mundo. 

Ejemplo 4. Corrupción y Eficiencia económica.  El comportamiento de empresarios extorsionados por reguladores o gobernantes y avenidos a destrabar un negocio a través de connivencia en un acto de corrupción puede ser beneficioso para la empresa privada pero acarrea un costo social elevado. Más allá de la ilegalidad de participar en un acto de corrupción para obtener un permiso, certificado, o habilitación implica una inequidad para los competidores honestos - por ende menor competencia – y también un encarecimiento del costo del producto para los consumidores finales. O sea la sociedad pierde por no cumplirse las leyes – cualquiera sea el objeto de la misma - , por menor competencia (o competencia desleal) y por un encarecimiento del producción implicando una pérdida de bienestar para la población.

Las campañas de información deberían ayudar a comprender cual es el costo de la corrupción – que va más allá del delito en si mismo – y quien lo paga. Equivale a un impuesto adicional pero sin contrapartida de servicios públicos – más bien rentas apropiadas por privados corruptos. Asimismo, el gobierno debería promover las reformas institucionales para que las penas por corrupción sean ejemplares elevando la percepción de riesgo y condena moral de quienes cometen los actos de corrupción – tanto del lado de las autoridades como del lado de los privados.

La corrupción – especialmente si es generalizada -  tiene importantes externalidades negativas que trascienden el costo económico. En particular, puede “distraer” al político de dedicar su tiempo a hacer y aprender a hacer buena política, aleja de la política a personas que no quieren entrar en la corrupción y “convierte” a personas honestas en corruptas. Esto trae no sólo un enorme costo de oportunidad en la calidad de la política sino también en la calidad de vida de las personas que de algún modo u otro son apartadas de una vida honesta y saludable.[3]

Ejemplo 5. Política tributaria y evasión impositiva. La evasión de impuestos por algunos obliga a subir la alícuota de los que pagan. Ello conduce a una economía dual con un sector informal y un sector formal cuya competitividad se ve cercenada. La informalidad que por lo general recae en las PYMES a su vez alimenta la informalidad laboral lo que conspira contra el alcance de la seguridad social. También la informalidad de las PYMES les impone un techo a su crecimiento, al acceso al crédito y en general a su integración a la economía global.

También la incertidumbre de la política tributaria – ligada a la frecuente adopción de impuestos de emergencia que luego se perpetúan o bien impuestos sectoriales arbitrarios – desincentiva la formalización confinando a vastos sectores del empresareiado a quedar marginado de los procesos de integración comercial, crédito e innovación.  

La reforma tributaria debería apuntar a alícuotas más bajas, con menores costos burocráticos y de cumplimiento de la obligación, con mayor certeza tributaria, y con penalidades más severas para la evasión. El cambio cultural debería apuntar a mejorar la conciencia ciudadana sobre el impacto de la discrecionalidad fiscal sobre la evasión y de la evasión sobre la inequidad - tanto en relación a los competidores formales como a los trabajadores.

Ejemplo 6. Competencia regulatoria e impositiva a nivel de gobiernos locales. Algunos municipios ofrecen menos trabas regulatorias e impuestos para atraer inversiones generando un desplazamiento de la actividad hacia los mismos generando procesos de suburbanización que terminan siendo ineficientes en cuanto a uso del suelo, planificación del territorio y contaminación ambiental. Cuando existe coordinación entre entes municipales a nivel regional se suele planificar mejor los sistemas de transporte, el uso del suelo y la gestión ambiental.  Las ciudades que así emergen suelen ser más verticales y eficientes en el uso de la infraestructura y por la misma razón permiten mayor cantidad de espacios verdes que son tanto deseables para los individuos que viven la ciudad así como para el medio ambiente – al reducir las necesidades de transporte, el costo de calefaccionar o enfriar viviendas con los consecuentes ahorros de energía.

El mejoramiento de estas situaciones se puede lograr creando entes inter municipales – por ejemplo una autoridad metropolitana de transporte y gestión ambiental - y a la vez publicando notas generando conciencia ciudadana acerca de los beneficios de la planificación y gestión conjunta o coordinada. La alternativa suele ser desbordes de las ciudades hacia los suburbios con altos costos de congestión y contaminación e ineficiencias en la provisión de infraestructura.

Ejemplo 7. Crédito formal vs crédito informal.  El diferencial de costo del crédito formal frente al informal es abismal. Lo paradójico es que si no fuera por la formalidad, a menudo el riesgo crediticio y por ende el diferencial de costo de financiamiento no sería tan diferente. Esto obviamente perjudica a la empresa informal y en general a la PYME. A menudo el emprendedor desconoce la magnitud del diferencial y en todo caso no lo internaliza en su ecuación de negocio. Pero las condiciones que fuerzan dicha situación lo exceden, por ejemplo, los incentivos a la informalidad descritos anteriormente.

La ilustración y divulgación de este fenómeno con ejemplos sería una manera de concientizar al empresario informal sobre el costo-beneficio de la informalidad. En lo institucional, resulta claro que el gobierno debería bajar el costo de la formalidad para las PYMES. Para ello podría disponer alícuotas y regímenes tributarios preferenciales pero también una reducción significativa del peso de la burocracia en la apertura y cierre de firmas, contratación y despido de personal, obtención de permisos y licencias, el costo y tiempo de pagar los impuestos, la aplicación y aprobación de préstamos productivos, la creación de un sistema de garantías recíprocas como el que ya existe pero que permita reducir el costo de fondeo de los informales a través por ejemplo de garantías reales, y promoción de la competencia en el sistema financiero incluyendo a través del mayor uso de la tecnología.  

Ejemplo 8. Sistema financiero e igualdad de oportunidades. Un sistema financiero profundo – con un elevado nivel de intermediación financiera – facilita la reasignación de factores productivos de los sectores o empresas que pierden competitividad hacia aquellos que ganan dinamismo por tener mayor potencial. También el sistema financiero puede jugar un rol importante más directo desde el punto de vista social generando oportunidades a micro-emprendedores, particularmente, en el sector informal. En dicho segmento el acceso al capital suele tener elevados retornos.

Es importante explicar a la población la importancia del crédito  como igualador de oportunidades en las instancias mencionadas. En lo institucional, el requerimiento pasa por reducir barreras de entrada, una buena regulación para proteger a los consumidores y usuarios, y la ampliación del marco regulatorio permitiendo e incentivando la competencia dentro de cada subsector financiero y entre subsectores financieros para extender el crédito – que puede ir acompañado por subsidios - a los sectores más vulnerables.

Ejemplo 9. Inversión en educación y salud versus subsidios. Uno de los mecanismos por los cuales se propaga la desigualdad es la mala atención en salud y mala calidad de educación que recibe la población de menores ingresos. En una economía cuyo dinamismo depende en forma creciente de la capacidad innovadora del capital humano, la igualdad de oportunidades por acceso a la educación y a la salud resulta crucial. De ese modo los programas de mejora de acceso a la salud y educación desde edad temprana – 2 años – tiene un impacto sobre la igualdad de oportunidades crítico. Dichos programas son una inversión en capital humano y tienen por ende un impacto más persistente y sostenido que los programas de asistencia social o subsidios al consumo que sólo remedian transitoriamente las necesidades  insatisfechas.

La pobre comprensión acerca de la diferencia entre un plan de inversión en capital humano y la asistencia social – que es un gasto corriente – lleva por lo general a una discusión poco estratégica en la asignación de las partidas presupuestarias. En el primer caso, se ataca la oferta de factores, en el segundo se atiende la demanda. La mejora en la oferta de capital humano mejora el potencial de ingresos en forma sostenida y por ende genera un ahorro en la necesidad de asistencia futura. Los programas de gasto público deberían ser evaluados teniendo en cuenta el impacto social de corto y de largo plazo y su relación con el costo. En la medida que exista dicha conciencia los políticas tendrán que discutir matices sobre cual es el tipo de inversión y asistencia más efectivas y en todo caso cual es la relación de sustitución entre ambas deseada. Igualmente, siempre existirá una tensión entre el corto plazo (políticas asistenciales) y el largo plazo (inversión en salud y educación) dado que los efectos de la inversión toman tiempo para arrojar resultados y las necesidades urgentes suelen ser impostergables.

Ejemplo 10. Infraestructura y redistribución.   Así como la oferta de salud y educación impacta en la igualdad de oportunidades, la oferta de servicios básicos como agua, cloacas y disposición de basura impacta en la salud y es a través de dicho canal un gran igualador de oportunidades. Por supuesto que otros servicios como la electricidad y el gas forman parte del bienestar y el acceso a los mismos es vital como mecanismo de igualación; sin embargo, estos por lo general tienen mayor cobertura de oferta y sólo en casos aislados es una limitación para el desarrollo humano. Resulta inverosímil que gobiernos de distinto corte político hayan ignorado la importancia del agua corriente potable y sistemas cloacales popular dado el importante impacto sobre la salud para los segmentos de la población más vulnerables.

La información que se debería transparentar es el costo en salud de la ausencia de dichos sistemas y el nivel de cobertura de los servicios por regiones y áreas. La clase política debería tratar estos temas como una obligación social inalienable para satisfacer los derechos de los ciudadanos – la ausencia de dichos servicios debería estar sometida a la posibilidad de juicios al estado y los gobiernos responsables por su incumplimiento.

Ejemplo 11. Política monetaria y el impuesto inflacionario. A menudo las presiones para aumentar el gasto público deben ser satisfechas bajo el pretexto de asegurar la gobernabilidad. Por lo general el gasto público tiene beneficiarios diversos – los subsidios de la energía y el transporte han beneficiado a una amplia gama de sectores – sin alcanzar el beneficio redistributivo que a menudo se atribuye. La financiación del gasto público financiada con emisión monetaria termina teniendo impacto sobre la inflación. La inflación destruye el valor de la moneda y perjudica principalmente a aquellos que no tienen cultura financiera, están en situación de mayor vulnerabilidad económica, y con menor alcance al sistema financiero formal.  La pérdida de valor del dinero por efecto de la inflación es lo que se denomina impuesto inflacionario. En general el impuesto inflacionario pesa más sobre los sectores más vulnerables y por eso se dice que es un impuesto regresivo.

La cultura de quien paga la inflación debería divulgarse con ejemplos concretos y didácticos. Por ejemplo, con mediciones de la pérdida de poder adquisitivo por efecto de la erosión del valor de los activos monetarios en manos de la población de menores ingresos. Ello evitará que un político oportunista pueda subrogarse poderes para aumentar el gasto irresponsablemente y financiarlo con emisión monetaria inflacionaria.

Ejemplo 12. Tamaño del estado y eficiencia del sector publico.[4]  Las discusiones sobre el tamaño del estado adquieren a menudo un carácter ideológico. Ello no ocurriría si las funciones del estado estuvieran confinadas a la provisión de bienes públicos (seguridad, salud, ecuación, etc.) y el estado operase con reglas de eficiencia. A menudo ocurre precisamente lo contrario: el estado interviene en sectores en que podría no estar y lo hace a un costo excesivamente elevado. A menudo se instala una burocracia corporativa en el sector publico donde recalan y se apropian de ingresos muchos, que son incapaces de competir bajo reglas de mercado. Es por ende importante definir bien su rol y al mismo tiempo profesionalizarlo y mejorar su eficiencia. Las instituciones públicas están a menudo plagadas de reglas formales para defender grupos de interés.

Todo esto deberia simplificarse y transparentarse.  Debería desarrollarse una cultura de eficiencia de la gestión pública y una cabal comprensión de los bienes públicos que puede o debe proveer el estado. Hace falta a la vez el desarrollo de una más efectiva escuela de gobierno que permita profesionalizar al servicio civil.

Por supuesto que las lecciones de economía tienen un alcance mucho más amplio. El objetivo de esta nota es ilustrar a través de una serie de casos como se podría llegar a través de la divulgación de algunas lecciones a un conjunto de acuerdos programáticos que acercarían al país a una frontera de mayor eficiencia y equidad.  La divulgación de una manera simple y entendible de cómo la economía funciona teniendo en cuenta el conjunto de interacciones entre los actores sociales y económicos ayudaría a que los políticos planteen disyuntivas más racionales en que el bien común estaría mejor preservado. El aprendizaje social contribuirá así a mejorar los mecanismos de competencia y solidaridad para que la economía alcance estándares de productividad y eficiencia que le permita recuperar un lugar de privilegio en la economía global así como una economía más inclusiva y equitativa.

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[1] Agradezco los valiosos comentarios del Licenciado Alejandro Miguel Segal y el Ing, <Diego Serebrenik.

[2] Por ejemplo: Un modelo de equilibrio general computable para la Argentina, PNUD Argentina y Ministerio de Economía y Producción. El equipo fue dirigido por Omar O. Chisari

[3] Esta observación me fue hecha por Diego Serebrenik.

.[4] Este ejemplo fue sugerido por Alejandro Miguel Segal a quien agradezco también por haber revisado una primera versión de esta nota.