Argentina – Empleo, Macroeconomía y Eficiencia Económica – Elementos de un Plan Consensuado.
Daniel
Oks (1)
La
divisoria ideologica que dividen las opiniones en el país no está exenta de
racionalidad según la importancia que se le asignen a determinados indicadores
económicos y sociales.
Los
hechos. Entre 2003
y 2012 la economía creció a una tasa record anual del 7,1% y el empleo de 3,2%.
La pobreza se redujo de cerca del 50% de la población a niveles entre 5% y 20-25%
según se utilicen datos oficiales o estimaciones privadas respectivamente. La
fuerte recuperación hasta el 2007 fue el resultado de términos de intercambio
favorables, políticas macroeconómicas consistentes, elevada capacidad ociosa, desempleo
y un tipo de cambio fuertemente devaluado tras el default y abandono de la
convertibilidad. La consistencia de políticas y performance macroecónomica empeoró
a partir de 2007. En 2008-12 el
superávit fiscal primario se redujo 3 puntos porcentuales del PBI y la base monetaria
se expandió a una tasa anual del 36% alimentando el proceso inflacionario y una
fuerte apreciación del tipo de cambio real. En 2008-12, el PBI se desaceleró creciendo
a una tasa anual de 3,5% (5% según estimaciones oficiales) - y la tasa de desempleo
que había descendido fuertemente hasta 2007 apenas se redujo (impulsado por la
suba del empleo público) y subió en 2012-13 rondando en la actualidad el 8%. Esto, sin embargo, se compara favorablemente
con un promedio de 14% en la decada del 90.
El riesgo
país (siete veces más elevado que el de Brasil en la actualidad, era igual en
2007), el atraso cambiario, la desaceleración de Brasil, la inconsistencia de
politicas macroeconómicas y el proteccionismo asociado
al control de cambios dan cuenta de la caída de la inversión, las exportaciones
industriales, la caída de las reservas internacionales (casi 30% en 2 años a pesar del cepo cambiario) y el proceso estanflacionario de
los últimos años (con inflación cercana al 25%).
Logros y
Falencias. El mayor
logro es haber alcanzado y mantenido un elevado nivel de empleo y PBI – aún frente
a circunstancias internacionales adversas en 2008-9 y ante el débil crecimiento
de Brasil. Ello se alcanzó mientras se redujo la deuda pública a niveles
históricamente bajos, se mantuvo una balanza comercial positiva y un sistema
financiero desdolarizado. Además de la introducción de la asignación y la
jubilación universal, se produjo un importante aumento de la inversión en
educación y hubo una sustancial reducción de la pobreza - aunque haya grandes
discrepancias en cuanto a su alcance con el aumento de inflación. Por otro
lado, ha habido una fuerte salida de capitales durante casi todo el período, a
partir de 2008 una fuerte desaceleración del crecimiento – a pesar de los
elevados términos de intercambio - y más recientemente un proceso estanflacionario
con caída de inversión y elevado riesgo país. A ello se suma el agotamiento de
la capacidad de poder llevar adelante políticas anticíclicas frente a un
contexto internacional adverso y un estancamiento en el progreso del empleo y
la pobreza. Ello tiene que ver con el muy elevado crecimiento del gasto público
a niveles del 44% del PBI en 2012 – frente a un promedio de 29,3% en 1995-2006
– y un ritmo de expansión monetaria incompatible con la estabilidad.
En cuanto a
eficiencia micreoconómica, las falencias superan claramente a los logros. Los
factores de ineficiencia microeconómica comprometen el largo plazo. A la inadecuada
e insuficiente inversión en infraestructura (energía, transporte, saneamiento)
se suma el proteccionismo incipiente (cepo cambiario) con consecuencias graves
para el proceso productivo debido a: ausencia de insumos críticos, sustitución
de importaciones por tecnologías obsoletas, distorsiones de precios que
desincentivan la producción en sectores eficientes como el agro y promueven en
procesos de sustitución ineficientes como las armadurias del sur y otros
sectores arbitrariamente protegidos a través de tarifas y un IVA diferenciales.
Los elevados impuestos al trabajo incentivan el trabajo informal y la elevada
presión tributaria y la ausencia de reglas de inversion claras y estables
desincentivan la inversión.
Evaluación
por objetivos. El objetivo
social de un alto nivel de empleo y baja tasa de desempleo se ha logrado; también
se ha disminuido la pobreza y aumentó la inversión en educación. Además,
algunos fundamentos macroeconómicos se han cuidado más que en otros ciclos de
expansión – particularmente el nivel de endeudamiento público, el nivel de
reservas y el balance comercial. Sin embargo, se ha desinvertido en el futuro.
Ello se debe tanto al descuido de los desequilibrios fiscales y monetarios como
a un conjunto de factores microeconómicos e institucionales que han impactado
negativamente en la inversión y la sostenibilidad de políticas de equidad. Las críticas de la oposición, si bien no
unificadas, coinciden por lo general en el descuido del clima de inversión
(corrupción, impuestos distorsivos, precios relativos regulados que priorizaron
importación sobre producción doméstica), la intervención del INDEC, insuficiente
inversión pública en áreas críticas de infraestructura, el proteccionismo incipiente
ligado al cepo cambiario, y el incumplimiento sistemático de compromisos
internacionales (cuasi-confiscación de YPF y Aerolíneas, holdouts, Club de
Paris, dictámenes del CIADI, etc.). En algún sentido, la verdad sobre lo bueno
y lo malo de la política actual está justificadamente dividida. Sin embargo, la
insostenibilidad de las metas socio-económicas del Gobierno pone en cuestión la
validez de su estrategia en la coyuntura actual.
La política
económica actual restringe el progreso en los objetivos de empleo y pobreza. La estrategia del gobierno tiende a
exacerbar la inestabilidad macroeconómica debido a la profundización de
distorsiones de precios relativos (tarifas de empresas infraestructura, atraso
cambiario) y desequilibrios fiscales y monetarios (huída del peso) - ambos procesos aumentan el riesgo de que la inflación reprimida
se dispare, y con ello se produzcan fuertes ajustes del salario real. La mala
regulación da cuenta del magro nivel de inversión en infraestructura, el
deterioro del balance comercial energético y el aumento del costo logístico que
a su vez limita el potencial de exportaciones y de crecimiento. El atraso cambiario conspira contra el
crecimiento, el empleo y en general las políticas de equidad. En este contexto,
profundizar las mejoras de empleo y
reduccion de pobreza resulta cada vez un objetivo más lejano – particularmente
para un Gobierno cuyos objetivos declarados se centran en dichas metas.
Existen condiciones
para retomar una senda de crecimiento con reducción de pobreza – su
instrumentación requiere un compromiso entre el Gobierno y la Oposición. Las condiciones macroeconómicas
actuales (nivel de reservas internacionales medio, sistema financiero
desdolarizado, y deuda pública baja) facilitarían modificaciones de las
políticas macroeconómicas permitiendo salir gradualmente del proceso
estanflacionario y a la vez crear condiciones para una senda de crecimiento
sostenido con aumento de empleo y disminución de la pobreza. Para ello es necesario que la oposicion y el Gobierno jueguen un rol constructivo mediante la
búsqueda de consensos mínimos para un conjunto de políticas públicas
coherentes. La creciente demanda social por este tipo de recetas podría ser
políticamente conveniente para los partidos y fuerzas políticas además por
supuesto que para la sociedad en general.
Elementos
de un Plan coherente y consensuado. Las recientes propuestas de reapertura
de negociación con los holdouts podrían
ir acompañadas con propuestas para normalizar las relaciones con el Club de
Paris ayudando a restablecer el acceso a los mercados de deuda voluntarios y permitiendo
capitalizar el acceso a los mercados de capitales internacionales abaratando así
el costo del financiamiento del gobierno – la Argentina tiene todavía uno de
los niveles de riesgo país más elevados del mundo. La normalización del INDEC
ayudará a las decisiones de los agentes económicos en general y en particular a
restablecer la confianza de la inversión y el crédito mutilateral de largo
plazo. Este último podría financiar importantes obras de infraestructura que el
país arduamente necesita tanto para mejorar la equidad (apenas un poco más de
la población tiene acceso a saneamiento) como para fortalecer a los sectores de
energía y transporte que son factores críticos del crecimiento y el potencial
de generación de divisas que a menudo restringe dicho potencial.
El
reemplazo del cepo cambiario por un régimen de flotación administrada contribuirá
a mejorar la competitividad del sector transable y a volver a alcanzar una
cuenta de capital superavitaria. La
mejora de la competitividad externa, ligada a la flotación cambiaria y
liberación del acceso a divisas para insumos industriales críticos, es escencial
para mejorar las condiciones de inversión y retomar una senda de crecimiento
del producto y del empleo. La desdolarización del sistema financiero y el bajo
nivel de deuda pública en dólares implican que la economía no estará sujeto a los
efectos balance negativos que se dieron a la salida de la convertibilidad.
Para limitar
el impacto inflacionario de una probable corrección del tipo de cambio oficial,
es necesario dar señales claras de un plan macroeconómico consistente: i) adopción de metas de inflación con mayor
autonomía del banco central; ii) racionalización del gasto publico reduciendo
subsidios a la produccion de energía y el transporte (el total de subsidios
ronda el 3% del PBI), reducción de
las desgravaciones impositivas regionales (el régimen de Tierra del Fuego implica
una pérdida de recaudación cercana al 0,5% del PBI), mejora del gobierno
corporativo de empresas públicas (Aerolíneas Argentinas pierde 0,5% del PBI e
YPF no logra financiar su plan de inversiones), y la reversión de la tendencia insostenible
del aumento de empleo público; iii) revisión del regimen de federalismo fiscal
(mejor correspondencia entre transferencias y responsabilidades) y
despolitización en su aplicación; y iv) ajuste por inflación de los balances de
las empresas y de los mínimos no imponibles de los asalariados. La ventaja
importante del programa propuesto es que permitira – a traves de la emision de
deuda adicional - evitar recortes drasticos en el gasto, adoptando en vez un
programa gradual de recortes calzado con medidas de tipo expansivo, a saber,
mejoras en el clima de inversion, mejora del tipo de cambio, marco regulatorio
de infraestructura, etc. En dicho contexto, la eliminación de la amplia brecha
actual del tipo de cambio paralelo (60%) permitirá neutralizar uno de los
principales canales por los cuales se alimentan las expectativas
inflacionarias.
La mejora
del clima de inversión es un pilar crítico de la estrategia propuesta. Además
de la resolución jurídica de la intervención de empresas nacionalizadas, y los
defaults inconclusos (Club Paris, holdouts, CIADI), se debería proceder a la
reformulación de los marcos regulatorios en los sectores de energía, transporte
y financiero. La reducción gradual de subsidios a productores del sector
transporte y energía puede ir acompañada con la introducción de subsidios a los
consumidores de menores recursos – con importante ahorro de recursos fiscales. Se
debería promover una vigorosa reinserción del país en el comercio global
incluyendo nuevos acuerdos regionales y reglas claras para la inversión
incluyendo el sector minero y desregulación de sectores protegidos como el
automotriz, electrodomésticos y laboratorios (productos ostensiblemente más
caros que en los países vecinos). El país puede modernizarse con ayuda de la
inversión extranjera – uno de los rubros donde la Argentina peor compara con
sus pares regionales.
En el plano
social, urge la adopción de un plan integrado de reducción de la pobreza
combinando la dimension de asistencia con metas de educacion, salud y vivienda;
ello requiere revisar las estadística de pobreza a la luz de la infñación bvien
medida e institucionalizar la asistencia a través de transferencias condicionadas.
Al efecto progresivo que tendra la actualización automática de los mínimos no
imponibles del impuesto a las ganancias, se debe sumar la actualización sistemática
de la asignación y la jubilación universal. La reducción gradual de la inflación
permitirá solidificar los logros en materia de reducción de pobreza.
Los
escenarios domesticos dependen fuertemente del contexto
internacional. Ante la reciente caída de flujos de capitales hacia países
emergentes, y la desaceleracion china y de otros países emergentes, es posible
que los precios de los commoditioes de exportacion se deterioren y que Brasil
desacelere aún mas su crecimiento. Esto sumado a nuevas
posibles represalias ante el proteccionismo y falta de cumplimiento de
obligaciones internacionales, podría precipitar un escenario de crisis doméstica,
sobre todo si el Gobierno no comienza a remediar las distorsiones descritas. Los
factores sintomáticos de una crisis serian procesos de corrección que en el
corto plazo suelen tener costos elevados en términos de caída de salario real,
cierre de empresas, desempleo, contracción del crédito, salto de la inflación, y
reestructuración de deudas. La estrategia a seguir en dicho contexto le quitará
grados de libertad al enfoque gradualista propuesto pero no modifica en escencia
la dirección de los cambios recomendados.
(1) El autor es Licenciado en Economía de la UBA y Doctor en Economía
por la Universidad de Oxford. Se desempeñó como economista lider del Banco
Mundial para Uruguay y Chile.
