Argentina – Empleo, Macroeconomía y Eficiencia Económica – Elementos de un Plan Consensuado.

Argentina – Empleo, Macroeconomía y Eficiencia Económica – Elementos de un Plan Consensuado.

Daniel Oks (1)

La divisoria ideologica que dividen las opiniones en el país no está exenta de racionalidad según la importancia que se le asignen a determinados indicadores económicos y sociales.

Los hechos. Entre 2003 y 2012 la economía creció a una tasa record anual del 7,1% y el empleo de 3,2%. La pobreza se redujo de cerca del 50% de la población a niveles entre 5% y 20-25% según se utilicen datos oficiales o estimaciones privadas respectivamente. La fuerte recuperación hasta el 2007 fue el resultado de términos de intercambio favorables, políticas macroeconómicas consistentes, elevada capacidad ociosa, desempleo y un tipo de cambio fuertemente devaluado tras el default y abandono de la convertibilidad. La consistencia de políticas y performance macroecónomica empeoró a partir de 2007.  En 2008-12 el superávit fiscal primario se redujo 3 puntos porcentuales del PBI y la base monetaria se expandió a una tasa anual del 36% alimentando el proceso inflacionario y una fuerte apreciación del tipo de cambio real. En 2008-12, el PBI se desaceleró creciendo a una tasa anual de 3,5% (5% según estimaciones oficiales) - y la tasa de desempleo que había descendido fuertemente hasta 2007 apenas se redujo (impulsado por la suba del empleo público) y subió en 2012-13 rondando en la actualidad el 8%.  Esto, sin embargo, se compara favorablemente con un promedio de 14% en la decada del 90.

El riesgo país (siete veces más elevado que el de Brasil en la actualidad, era igual en 2007), el atraso cambiario, la desaceleración de Brasil, la inconsistencia de politicas macroeconómicas y el proteccionismo asociado al control de cambios dan cuenta de la caída de la inversión, las exportaciones industriales, la caída de las reservas internacionales (casi 30% en 2 años a pesar del cepo cambiario) y el proceso estanflacionario de los últimos años (con inflación cercana al 25%).

Logros y Falencias. El mayor logro es haber alcanzado y mantenido un elevado nivel de empleo y PBI – aún frente a circunstancias internacionales adversas en 2008-9 y ante el débil crecimiento de Brasil. Ello se alcanzó mientras se redujo la deuda pública a niveles históricamente bajos, se mantuvo una balanza comercial positiva y un sistema financiero desdolarizado. Además de la introducción de la asignación y la jubilación universal, se produjo un importante aumento de la inversión en educación y hubo una sustancial reducción de la pobreza - aunque haya grandes discrepancias en cuanto a su alcance con el aumento de inflación. Por otro lado, ha habido una fuerte salida de capitales durante casi todo el período, a partir de 2008 una fuerte desaceleración del crecimiento – a pesar de los elevados términos de intercambio - y más recientemente un proceso estanflacionario con caída de inversión y elevado riesgo país. A ello se suma el agotamiento de la capacidad de poder llevar adelante políticas anticíclicas frente a un contexto internacional adverso y un estancamiento en el progreso del empleo y la pobreza. Ello tiene que ver con el muy elevado crecimiento del gasto público a niveles del 44% del PBI en 2012 – frente a un promedio de 29,3% en 1995-2006 – y un ritmo de expansión monetaria incompatible con la estabilidad.

En cuanto a eficiencia micreoconómica, las falencias superan claramente a los logros. Los factores de ineficiencia microeconómica comprometen el largo plazo. A la inadecuada e insuficiente inversión en infraestructura (energía, transporte, saneamiento) se suma el proteccionismo incipiente (cepo cambiario) con consecuencias graves para el proceso productivo debido a: ausencia de insumos críticos, sustitución de importaciones por tecnologías obsoletas, distorsiones de precios que desincentivan la producción en sectores eficientes como el agro y promueven en procesos de sustitución ineficientes como las armadurias del sur y otros sectores arbitrariamente protegidos a través de tarifas y un IVA diferenciales. Los elevados impuestos al trabajo incentivan el trabajo informal y la elevada presión tributaria y la ausencia de reglas de inversion claras y estables desincentivan la inversión.

Evaluación por objetivos. El objetivo social de un alto nivel de empleo y baja tasa de desempleo se ha logrado; también se ha disminuido la pobreza y aumentó la inversión en educación. Además, algunos fundamentos macroeconómicos se han cuidado más que en otros ciclos de expansión – particularmente el nivel de endeudamiento público, el nivel de reservas y el balance comercial. Sin embargo, se ha desinvertido en el futuro. Ello se debe tanto al descuido de los desequilibrios fiscales y monetarios como a un conjunto de factores microeconómicos e institucionales que han impactado negativamente en la inversión y la sostenibilidad de políticas de equidad. Las críticas de la oposición, si bien no unificadas, coinciden por lo general en el descuido del clima de inversión (corrupción, impuestos distorsivos, precios relativos regulados que priorizaron importación sobre producción doméstica), la intervención del INDEC, insuficiente inversión pública en áreas críticas de infraestructura, el proteccionismo incipiente ligado al cepo cambiario, y el incumplimiento sistemático de compromisos internacionales (cuasi-confiscación de YPF y Aerolíneas, holdouts, Club de Paris, dictámenes del CIADI, etc.). En algún sentido, la verdad sobre lo bueno y lo malo de la política actual está justificadamente dividida. Sin embargo, la insostenibilidad de las metas socio-económicas del Gobierno pone en cuestión la validez de su estrategia en la coyuntura actual.

La política económica actual restringe el progreso en los objetivos de empleo y pobreza. La estrategia del gobierno tiende a exacerbar la inestabilidad macroeconómica debido a la profundización de distorsiones de precios relativos (tarifas de empresas infraestructura, atraso cambiario) y desequilibrios fiscales y monetarios (huída del peso) -  ambos procesos aumentan el riesgo de que la inflación reprimida se dispare, y con ello se produzcan fuertes ajustes del salario real. La mala regulación da cuenta del magro nivel de inversión en infraestructura, el deterioro del balance comercial energético y el aumento del costo logístico que a su vez limita el potencial de exportaciones y de crecimiento.  El atraso cambiario conspira contra el crecimiento, el empleo y en general las políticas de equidad. En este contexto, profundizar las mejoras de empleo y reduccion de pobreza resulta cada vez un objetivo más lejano – particularmente para un Gobierno cuyos objetivos declarados se centran en dichas metas.

Existen condiciones para retomar una senda de crecimiento con reducción de pobreza – su instrumentación requiere un compromiso entre el Gobierno y la Oposición.  Las condiciones macroeconómicas actuales (nivel de reservas internacionales medio, sistema financiero desdolarizado, y deuda pública baja) facilitarían modificaciones de las políticas macroeconómicas permitiendo salir gradualmente del proceso estanflacionario y a la vez crear condiciones para una senda de crecimiento sostenido con aumento de empleo y disminución de la pobreza. Para ello es necesario que la oposicion y el Gobierno jueguen un rol constructivo mediante la búsqueda de consensos mínimos para un conjunto de políticas públicas coherentes. La creciente demanda social por este tipo de recetas podría ser políticamente conveniente para los partidos y fuerzas políticas además por supuesto que para la sociedad en general.

Elementos de  un Plan coherente y consensuado. Las recientes propuestas de reapertura de negociación con los holdouts podrían ir acompañadas con propuestas para normalizar las relaciones con el Club de Paris ayudando a restablecer el acceso a los mercados de deuda voluntarios y permitiendo capitalizar el acceso a los mercados de capitales internacionales abaratando así el costo del financiamiento del gobierno – la Argentina tiene todavía uno de los niveles de riesgo país más elevados del mundo. La normalización del INDEC ayudará a las decisiones de los agentes económicos en general y en particular a restablecer la confianza de la inversión y el crédito mutilateral de largo plazo. Este último podría financiar importantes obras de infraestructura que el país arduamente necesita tanto para mejorar la equidad (apenas un poco más de la población tiene acceso a saneamiento) como para fortalecer a los sectores de energía y transporte que son factores críticos del crecimiento y el potencial de generación de divisas que a menudo restringe dicho potencial.

El reemplazo del cepo cambiario por un régimen de flotación administrada contribuirá a mejorar la competitividad del sector transable y a volver a alcanzar una cuenta de capital superavitaria.  La mejora de la competitividad externa, ligada a la flotación cambiaria y liberación del acceso a divisas para insumos industriales críticos, es escencial para mejorar las condiciones de inversión y retomar una senda de crecimiento del producto y del empleo. La desdolarización del sistema financiero y el bajo nivel de deuda pública en dólares implican que la economía no estará sujeto a los efectos balance negativos que se dieron a la salida de la convertibilidad.

Para limitar el impacto inflacionario de una probable corrección del tipo de cambio oficial, es necesario dar señales claras de un plan macroeconómico consistente: i)  adopción de metas de inflación con mayor autonomía del banco central; ii) racionalización del gasto publico reduciendo subsidios a la produccion de energía y el transporte (el total de subsidios ronda el 3% del PBI),  reducción de las desgravaciones impositivas regionales (el régimen de Tierra del Fuego implica una pérdida de recaudación cercana al 0,5% del PBI), mejora del gobierno corporativo de empresas públicas (Aerolíneas Argentinas pierde 0,5% del PBI e YPF no logra financiar su plan de inversiones), y la reversión de la tendencia insostenible del aumento de empleo público; iii) revisión del regimen de federalismo fiscal (mejor correspondencia entre transferencias y responsabilidades) y despolitización en su aplicación; y iv) ajuste por inflación de los balances de las empresas y de los mínimos no imponibles de los asalariados. La ventaja importante del programa propuesto es que permitira – a traves de la emision de deuda adicional - evitar recortes drasticos en el gasto, adoptando en vez un programa gradual de recortes calzado con medidas de tipo expansivo, a saber, mejoras en el clima de inversion, mejora del tipo de cambio, marco regulatorio de infraestructura, etc. En dicho contexto, la eliminación de la amplia brecha actual del tipo de cambio paralelo (60%) permitirá neutralizar uno de los principales canales por los cuales se alimentan las expectativas inflacionarias.

La mejora del clima de inversión es un pilar crítico de la estrategia propuesta. Además de la resolución jurídica de la intervención de empresas nacionalizadas, y los defaults inconclusos (Club Paris, holdouts, CIADI), se debería proceder a la reformulación de los marcos regulatorios en los sectores de energía, transporte y financiero. La reducción gradual de subsidios a productores del sector transporte y energía puede ir acompañada con la introducción de subsidios a los consumidores de menores recursos – con importante ahorro de recursos fiscales. Se debería promover una vigorosa reinserción del país en el comercio global incluyendo nuevos acuerdos regionales y reglas claras para la inversión incluyendo el sector minero y desregulación de sectores protegidos como el automotriz, electrodomésticos y laboratorios (productos ostensiblemente más caros que en los países vecinos). El país puede modernizarse con ayuda de la inversión extranjera – uno de los rubros donde la Argentina peor compara con sus pares regionales.

En el plano social, urge la adopción de un plan integrado de reducción de la pobreza combinando la dimension de asistencia con metas de educacion, salud y vivienda; ello requiere revisar las estadística de pobreza a la luz de la infñación bvien medida e institucionalizar la asistencia a través de transferencias condicionadas. Al efecto progresivo que tendra la actualización automática de los mínimos no imponibles del impuesto a las ganancias, se debe sumar la actualización sistemática de la asignación y la jubilación universal. La reducción gradual de la inflación permitirá solidificar los logros en materia de reducción de pobreza.

Los escenarios domesticos dependen fuertemente del contexto internacional. Ante la reciente caída de flujos de capitales hacia países emergentes, y la desaceleracion china y de otros países emergentes, es posible que los precios de los commoditioes de exportacion se deterioren y que Brasil desacelere aún mas su crecimiento. Esto sumado a nuevas posibles represalias ante el proteccionismo y falta de cumplimiento de obligaciones internacionales, podría precipitar un escenario de crisis doméstica, sobre todo si el Gobierno no comienza a remediar las distorsiones descritas. Los factores sintomáticos de una crisis serian procesos de corrección que en el corto plazo suelen tener costos elevados en términos de caída de salario real, cierre de empresas, desempleo, contracción del crédito, salto de la inflación, y reestructuración de deudas. La estrategia a seguir en dicho contexto le quitará grados de libertad al enfoque gradualista propuesto pero no modifica en escencia la dirección de los cambios recomendados.

(1) El autor es Licenciado en Economía de la UBA y Doctor en Economía por la Universidad de Oxford. Se desempeñó como economista lider del Banco Mundial para Uruguay y Chile.