Cultura económica,
instituciones, desarrollo económico e inclusión.
Como en casi todos los países, en el nuestro existen conflictos de
naturaleza política, económica y social. Lo que es más específico del caso
argentino es que en la puja por resolverlos, se suelen elegir fórmulas que dejan
a todos (o a la gran mayoría) peor. Es difícil consensuar lineamientos básicos
que convienen a todos y que no anulan los conflictos pero que los relativizan y
los ponen en perspectiva de lo que pueden ser las bases para un crecimiento
económico sostenido e inclusivo. Éste déficit se puede rastrear a una falta de
sofisticación de la clase política – al no filtrar los escenarios sub-óptimos –
pero en última instancia es responsabilidad de los ciudadanos que avalan a los
políticos. Por ello, la verdadera revolución de las ideas debe ganar
protagonismo en la población para lo cual es crucial mejorar la cultura
económica de los ciudadanos. El objetivo de esta nota es precisamente
contribuir un grano de arena al desarrollo de la cultura económica general.
Para ello, se propone un método simple e ilustrativo a través de ejemplos o
casos.
Hay países que han logrado sentar bases de acuerdos
multipartidarios – por ejemplo España con el Pacto de Moncloa y la Unión
Europea con la creación del mercado único de bienes, servicios y factores. En
dichos casos, se ha optado por sentar acuerdos de gobernabilidad, definir
intereses comunes que benefician a la nación o región en su conjunto y en
general definir mecanismos y o instituciones de interacción social para hacer
cumplir directrices en materia de política económica. Estas bases o acuerdos
son respetados por los partidos políticos generando así estabilidad de reglas
de juego y, en algunos casos, racionalidad en las políticas que obligan a los
partidos políticos a focalizarse en un subconjunto de programas donde dicha
racionalidad no está establecida o bien donde prima el conflicto de intereses.
La alternativa es un sistema expuesto a giros copernicanos en la
estrategia económica, inconsistencias recurrentes, incapacidad de aprendizaje,
populización de las agendas y – en última instancia como resultado - una
decadencia crónica en el desarrollo relativo del país.
Los cambios culturales propuestos deben ir acompañados de reformas
institucionales que le den cuerpo y continuidad a las reformas que surjan del
cambio de paradigmas. Por ejemplo, los beneficios de la competencia para la
sociedad requieren una oficina de defensa de la competencia y de protección del
consumidor capaz de vehiculizar los reclamos que la nueva conciencia podría
generar.
Esta nota pretende ejemplificar a través de casos como el cambio
cultural y el cambio institucional asociado podrían contribuir a favorecer el
desarrollo económico. En economía, a menudo se confunde el efecto directo
inicial de una medida o una regulación con los efectos secundarios y el
conjunto de interacciones que en una economía se producen al tener en cuenta el
conjunto de actores y sus comportamientos en respuesta a dicho cambio. Los casos aquí planteados pretenden
ilustrar justamente esa diferencia y de ese modo permiten entender la
importancia de que los ciudadanos comprendan los efectos netos (incluyendo las
interacciones) de las políticas en juego. En términos metodológicos, el
análisis de los efectos secundarios y el conjunto de interacciones a que puede
llevar una política particular se puede evaluar a través de modelos de
equiibrio general de la economía – y en particular se suelen aplicar modelos de
equilibrio general computado.
Caso 1. Sindicatos y empresas concentradas – Impacto en el
nivel de empleo y desarrollo de las PYMES. Sindicatos y empresas concentrados pueden acordar salarios y
beneficios sociales que limitan el desarrollo de las PYMES – consolidando así el
monopolio de las empresas dominantes – y a la vez dificultando el empleo formal
fuera de las empresas concentradas.
El resultado es: informalidad laboral, desempleo formal y limitado
potencial de las PYMES.
La solución requiere el fortalecimiento de la defensa de la
competencia para limitar el poder monopólico de empresas y sindicatos. En
particular, dicha estrategia debería permitir que el salario negociado en el
sector concentrado y de alta productividad no se fije a un nivel que puede
resultar elevado (dado el diferencial de productividades) para las PYMES del
mismo sector. Los sindicalistas (y los legisladores) deben comprender que el
costo de fijar un salario alto en negociaciones con empresas concentradas y de
alta productividad (que por ende pueden pagar sueldos más altos) deja fuera del
mercado – desempleados - a empleados que de otro modo podrían obtener empleo en
las PYMES o empresas de menor productividad en el mismo sector. El cambio
cultural requiere divulgar las reglas de juego de una economía de mercado que
incluye la dinámica y el sentido de la competencia en particular teniendo en
cuenta este tipo de situaciones. La libertad de afiliación o la posibilidad de
competencia entre sindicatos permitirá aumentar la demanda de trabajo formal
mejorando la posibilidad de las PYMES de competir contratando empleo formal.
Caso 2. Proteccionismo, eficiencia y bienestar de los
consumidores. Las empresas están habituadas a exigir cierto grado de proteccionismo
para poder confrontar procesos de globalización ante condiciones de inversión
doméstica adversas. Políticamente, la industria coincide en sus reclamos con
las sindicatos a favor de la protección para preservar puestos de trabajo. El
resultado es baja productividad, empleos de baja calidad, productos caros para
el consumidor e insumos costosos para los sectores productivos. Esto implica pérdidas
de eficiencia en la especialización que da lugar a sectores más dinámicos y rentas
elevadas para las empresas protegidas. El debate público reconoce los
beneficios del proteccionismo (puestos de trabajo en el corto plazo) pero por
lo general niega o desconoce los costos de mediano y largo plazo (costos para
consumidores, empleo de calidad, ineficiencia del sector e inclusive el nivel
de empleo).
El cambio cultural requiere educación sobre los beneficios
de la competencia y la apertura dirigida a consumidores y el potencial de
empresas de competir a escala global en base a acceso a insumos más baratos y competitivos.
También se debe destacar el impacto en productividad, salarios y empleo de
calidad. Datos que muestren el diferencial de crecimiento económico, mejoras
salariales y empleo a favor de economías que se abren al comercio internacional
pueden contribuir a mejorar la comprensión del impacto de las políticas
comerciales.
Desde ya que una apertura rápida e indiscriminada
arrastraría el fantasma del cierre de empresas y pérdida de empleos. Los
cambios drásticos suelen en efecto arrastrar consecuencias sociales durante el
proceso de transición y más allá de la necesidad de diseñar cambios graduales
es fundamental complementar las reformas con otras reformas que faciliten la
reasignación de factores productivos a los sectores y o empresas más dinámicas
evitando el desempleo más que temporario. Esto exige políticas activas de
seguro de desempleo, leyes laborales que promueven o facilitan la movilidad
laboral; un sistema financiero que permita la reasignación de factores
productivos a los sectores con mayor potencial – capital móvil – y
financiamiento. La discusión pública debe ahondar en los costos que la rigidez
laboral y el subdesarrollo financiero agregan a los procesos de apertura a
mayor competencia. Dicha discusión debe ser el preludio de reformas
estructurales que reduzcan el costo de despido, el reentrenamiento laboral y el
costo del desempleo (seguro de desempleo). En general, las decisiones sobre
cambios en la estructura productiva inducidos por procesos de apertura merecen
una discusión amplia basada en una buena comprensión cabal de quienes ganan y
quienes pierden y por ende de los mecanismos compensatorios que se deben
activar para asegurar que el beneficio social supere el costo social. En
particular, la reducción del proteccionismo afecta intereses rentísticos que a menudo están enquistados en las
instituciones y los partidos políticos. La desarticulación de dichos intereses
requiere como precondición una firme voluntad de erradicar la corrupción así
como una conducta ejemplar y en lo posible no ideológica de los reformistas.
Ejemplo 3. Déficit fiscales, tipo de cambio y empleo.
A menudo existe una opinión pública favorable al aumento del gasto público aún
a expensas de déficit fiscales para asegurar el crecimiento y el pleno empleo.
Esta vieja receta keynesiana puede sin duda tener sustento bajo condiciones de
desempleo elevado o alta capacidad ociosa en la industria. Pero a menudo se
generaliza y se la promueve aún bajo situaciones de baja capacidad ociosa y desempleo. En dichos
casos, el exceso de demanda que genera el sector público agrega presión
inflacionaria y atraso cambiario desplazando la demanda hacia productos
importados y generando eventualmente problemas de pérdida de rentabilidad y
empleo doméstico. En casos extremos, esto conlleva posibles crisis de balanza
de pagos cuando el crédito internacional se agota para financiar los déficit
comerciales. La corrección simultánea de los desequilibrios así generados
suelen estar asociados con procesos recesivos y de drásticas correcciones
fiscales y cambiarias con las consabidas
consecuencias sociales.
El registro histórico de estos fenómenos a través de los
recurrentes ciclos de expansión y contracción económica que se han producido en
la Argentina a lo largo de los últimos 70 años debería ser un material de
debate y divulgación. Y los políticos que usen o abusen de estos mecanismos deberían
recibir la condena por las consecuencias sociales y económicas. La enseñanza
debería apuntar a que la política fiscal puede jugar un rol anti-cíclico por
contraposición al rol pro-cíclico que a menudo ha tomado. También debería alertar
que el crédito internacional a menudo permite extender los períodos de
expansión pero que - a no ser que la expansión vaya acompañada de un proceso de
inversión – los mismos suelen provocar una crisis aún más cruenta que incluye
no solo a las dimensiones fiscal y de balanza de pagos sino también de la deuda.
Si bien la Argentina ha registrado estos ciclos de expansión
y contracción impulsados por políticas fiscales y crédito pro-cíclicos, dicho
fenómeno es o ha sido también recurrente en varios países y regiones del mundo.
A menudo las oportunidades de negocios del capital financiero brindan crédito
sin sopesar si el destino del mismo es inversión productiva o no y de ese modo
puede ser un factor importante de profundización del ciclo. Asimismo, el horizonte
político corto de los gobiernos es uno de los factores que más contribuyen a generar ciclos y
políticas fiscales procíclicas en todo el mundo.
Ejemplo 4. Corrupción y Eficiencia económica. El comportamiento de empresarios
extorsionados por reguladores o gobernantes y avenidos a destrabar un negocio a
través de connivencia en un acto de corrupción puede ser beneficioso para la
empresa privada pero acarrea un costo social elevado. Más allá de la ilegalidad
de participar en un acto de corrupción para obtener un permiso, certificado, o
habilitación implica una inequidad para los competidores honestos - por ende
menor competencia – y también un encarecimiento del costo del producto para los
consumidores finales. O sea la sociedad pierde por no cumplirse las leyes –
cualquiera sea el objeto de la misma - , por menor competencia (o competencia
desleal) y por un encarecimiento del producción implicando una pérdida de
bienestar para la población.
Las campañas de información deberían ayudar a comprender
cual es el costo de la corrupción – que va más allá del delito en si mismo – y
quien lo paga. Equivale a un impuesto adicional pero sin contrapartida de
servicios públicos – más bien rentas apropiadas por privados corruptos. Asimismo,
el gobierno debería promover las reformas institucionales para que las penas
por corrupción sean ejemplares elevando la percepción de riesgo y condena moral
de quienes cometen los actos de corrupción – tanto del lado de las autoridades
como del lado de los privados.
La corrupción – especialmente si es generalizada -
tiene importantes externalidades negativas
que trascienden el costo económico. En particular, puede “distraer” al político
de dedicar su tiempo a hacer y aprender a hacer buena política, aleja de la
política a personas que no quieren entrar en la corrupción y “convierte” a personas
honestas en corruptas. Esto trae no sólo un enorme costo de oportunidad en la
calidad de la política sino también en la calidad de vida de las personas que
de algún modo u otro son apartadas de una vida honesta y saludable.
Ejemplo 5. Política tributaria y evasión impositiva.
La evasión de impuestos por algunos obliga a subir la alícuota de los que
pagan. Ello conduce a una economía dual con un sector informal y un sector
formal cuya competitividad se ve cercenada. La informalidad que por lo general
recae en las PYMES a su vez alimenta la informalidad laboral lo que conspira
contra el alcance de la seguridad social. También la informalidad de las PYMES
les impone un techo a su crecimiento, al acceso al crédito y en general a su
integración a la economía global.
También la incertidumbre de la política tributaria – ligada
a la frecuente adopción de impuestos de emergencia que luego se perpetúan o
bien impuestos sectoriales arbitrarios – desincentiva la formalización
confinando a vastos sectores del empresareiado a quedar marginado de los
procesos de integración comercial, crédito e innovación.
La reforma tributaria debería apuntar a alícuotas más bajas,
con menores costos burocráticos y de cumplimiento de la obligación, con mayor
certeza tributaria, y con penalidades más severas para la evasión. El cambio
cultural debería apuntar a mejorar la conciencia ciudadana sobre el impacto de
la discrecionalidad fiscal sobre la evasión y de la evasión sobre la inequidad
- tanto en relación a los competidores formales como a los trabajadores.
Ejemplo 6. Competencia regulatoria e impositiva a nivel
de gobiernos locales. Algunos municipios ofrecen menos trabas regulatorias
e impuestos para atraer inversiones generando un desplazamiento de la actividad
hacia los mismos generando procesos de suburbanización que terminan siendo
ineficientes en cuanto a uso del suelo, planificación del territorio y
contaminación ambiental. Cuando existe coordinación entre entes municipales a
nivel regional se suele planificar mejor los sistemas de transporte, el uso del
suelo y la gestión ambiental. Las
ciudades que así emergen suelen ser más verticales y eficientes en el uso de la
infraestructura y por la misma razón permiten mayor cantidad de espacios verdes
que son tanto deseables para los individuos que viven la ciudad así como para
el medio ambiente – al reducir las necesidades de transporte, el costo de
calefaccionar o enfriar viviendas con los consecuentes ahorros de energía.
El mejoramiento de estas situaciones se puede lograr creando
entes inter municipales – por ejemplo una autoridad metropolitana de transporte
y gestión ambiental - y a la vez publicando notas generando conciencia ciudadana
acerca de los beneficios de la planificación y gestión conjunta o coordinada. La
alternativa suele ser desbordes de las ciudades hacia los suburbios con altos
costos de congestión y contaminación e ineficiencias en la provisión de
infraestructura.
Ejemplo 7. Crédito formal vs crédito informal. El diferencial de costo del crédito
formal frente al informal es abismal. Lo paradójico es que si no fuera por la
formalidad, a menudo el riesgo crediticio y por ende el diferencial de costo de
financiamiento no sería tan diferente. Esto obviamente perjudica a la empresa
informal y en general a la PYME. A menudo el emprendedor desconoce la magnitud
del diferencial y en todo caso no lo internaliza en su ecuación de negocio.
Pero las condiciones que fuerzan dicha situación lo exceden, por ejemplo, los
incentivos a la informalidad descritos anteriormente.
La ilustración y divulgación de este fenómeno con ejemplos
sería una manera de concientizar al empresario informal sobre el
costo-beneficio de la informalidad. En lo institucional, resulta claro que el
gobierno debería bajar el costo de la formalidad para las PYMES. Para ello
podría disponer alícuotas y regímenes tributarios preferenciales pero también
una reducción significativa del peso de la burocracia en la apertura y cierre
de firmas, contratación y despido de personal, obtención de permisos y
licencias, el costo y tiempo de pagar los impuestos, la aplicación y aprobación
de préstamos productivos, la creación de un sistema de garantías recíprocas
como el que ya existe pero que permita reducir el costo de fondeo de los
informales a través por ejemplo de garantías reales, y promoción de la
competencia en el sistema financiero incluyendo a través del mayor uso de la
tecnología.
Ejemplo 8. Sistema financiero e igualdad de oportunidades.
Un sistema financiero profundo – con un elevado nivel de intermediación
financiera – facilita la reasignación de factores productivos de los sectores o
empresas que pierden competitividad hacia aquellos que ganan dinamismo por
tener mayor potencial. También el sistema financiero puede jugar un rol
importante más directo desde el punto de vista social generando oportunidades a
micro-emprendedores, particularmente, en el sector informal. En dicho segmento el
acceso al capital suele tener elevados retornos.
Es importante explicar a la población la importancia del
crédito como igualador de
oportunidades en las instancias mencionadas. En lo institucional, el
requerimiento pasa por reducir barreras de entrada, una buena regulación para
proteger a los consumidores y usuarios, y la ampliación del marco regulatorio
permitiendo e incentivando la competencia dentro de cada subsector financiero y
entre subsectores financieros para extender el crédito – que puede ir
acompañado por subsidios - a los sectores más vulnerables.
Ejemplo 9. Inversión en educación y salud versus
subsidios. Uno de los mecanismos por los cuales se propaga la desigualdad
es la mala atención en salud y mala calidad de educación que recibe la
población de menores ingresos. En una economía cuyo dinamismo depende en forma
creciente de la capacidad innovadora del capital humano, la igualdad de
oportunidades por acceso a la educación y a la salud resulta crucial. De ese
modo los programas de mejora de acceso a la salud y educación desde edad
temprana – 2 años – tiene un impacto sobre la igualdad de oportunidades
crítico. Dichos programas son una inversión en capital humano y tienen por ende
un impacto más persistente y sostenido que los programas de asistencia social o
subsidios al consumo que sólo remedian transitoriamente las necesidades insatisfechas.
La pobre comprensión acerca de la diferencia entre un plan
de inversión en capital humano y la asistencia social – que es un gasto
corriente – lleva por lo general a una discusión poco estratégica en la
asignación de las partidas presupuestarias. En el primer caso, se ataca la
oferta de factores, en el segundo se atiende la demanda. La mejora en la oferta
de capital humano mejora el potencial de ingresos en forma sostenida y por ende
genera un ahorro en la necesidad de asistencia futura. Los programas de gasto
público deberían ser evaluados teniendo en cuenta el impacto social de corto y
de largo plazo y su relación con el costo. En la medida que exista dicha
conciencia los políticas tendrán que discutir matices sobre cual es el tipo de
inversión y asistencia más efectivas y en todo caso cual es la relación de
sustitución entre ambas deseada. Igualmente, siempre existirá una tensión entre
el corto plazo (políticas asistenciales) y el largo plazo (inversión en salud y
educación) dado que los efectos de la inversión toman tiempo para arrojar
resultados y las necesidades urgentes suelen ser impostergables.
Ejemplo 10. Infraestructura y redistribución. Así como la oferta de salud y
educación impacta en la igualdad de oportunidades, la oferta de servicios
básicos como agua, cloacas y disposición de basura impacta en la salud y es a
través de dicho canal un gran igualador de oportunidades. Por supuesto que
otros servicios como la electricidad y el gas forman parte del bienestar y el
acceso a los mismos es vital como mecanismo de igualación; sin embargo, estos
por lo general tienen mayor cobertura de oferta y sólo en casos aislados es una
limitación para el desarrollo humano. Resulta inverosímil que gobiernos de
distinto corte político hayan ignorado la importancia del agua corriente
potable y sistemas cloacales popular dado el importante impacto sobre la salud
para los segmentos de la población más vulnerables.
La información que se debería transparentar es el costo en
salud de la ausencia de dichos sistemas y el nivel de cobertura de los
servicios por regiones y áreas. La clase política debería tratar estos temas
como una obligación social inalienable para satisfacer los derechos de los
ciudadanos – la ausencia de dichos servicios debería estar sometida a la
posibilidad de juicios al estado y los gobiernos responsables por su
incumplimiento.
Ejemplo 11. Política monetaria y el impuesto
inflacionario. A menudo las presiones para aumentar el gasto público deben
ser satisfechas bajo el pretexto de asegurar la gobernabilidad. Por lo general
el gasto público tiene beneficiarios diversos – los subsidios de la energía y
el transporte han beneficiado a una amplia gama de sectores – sin alcanzar el
beneficio redistributivo que a menudo se atribuye. La financiación del gasto
público financiada con emisión monetaria termina teniendo impacto sobre la
inflación. La inflación destruye el valor de la moneda y perjudica
principalmente a aquellos que no tienen cultura financiera, están en situación
de mayor vulnerabilidad económica, y con menor alcance al sistema financiero
formal. La pérdida de valor del
dinero por efecto de la inflación es lo que se denomina impuesto inflacionario.
En general el impuesto inflacionario pesa más sobre los sectores más
vulnerables y por eso se dice que es un impuesto regresivo.
La cultura de quien paga la inflación debería divulgarse con
ejemplos concretos y didácticos. Por ejemplo, con mediciones de la pérdida de
poder adquisitivo por efecto de la erosión del valor de los activos monetarios
en manos de la población de menores ingresos. Ello evitará que un político
oportunista pueda subrogarse poderes para aumentar el gasto irresponsablemente
y financiarlo con emisión monetaria inflacionaria.
Ejemplo 12. Tamaño del estado y eficiencia del sector publico. Las discusiones sobre el tamaño del estado adquieren a menudo un
carácter ideológico. Ello no ocurriría si las funciones del estado estuvieran
confinadas a la provisión de bienes públicos (seguridad, salud, ecuación, etc.)
y el estado operase con reglas de eficiencia. A menudo ocurre precisamente lo
contrario: el estado interviene en sectores en que podría no estar y lo hace a
un costo excesivamente elevado. A menudo se instala una burocracia corporativa
en el sector publico donde recalan y se apropian de ingresos muchos, que son
incapaces de competir bajo reglas de mercado. Es por ende importante definir
bien su rol y al mismo tiempo profesionalizarlo y mejorar su eficiencia. Las
instituciones públicas están a menudo plagadas de reglas formales para defender
grupos de interés.
Todo esto deberia simplificarse
y transparentarse. Debería
desarrollarse una cultura de eficiencia de la gestión pública y una cabal
comprensión de los bienes públicos que puede o debe proveer el estado. Hace
falta a la vez el desarrollo de una más efectiva escuela de gobierno que
permita profesionalizar al servicio civil.
Por supuesto que las
lecciones de economía tienen un alcance mucho más amplio. El objetivo de esta
nota es ilustrar a través de una serie de casos como se podría llegar a través
de la divulgación de algunas lecciones a un conjunto de acuerdos programáticos
que acercarían al país a una frontera de mayor eficiencia y equidad. La divulgación de una manera simple y
entendible de cómo la economía funciona teniendo en cuenta el conjunto de
interacciones entre los actores sociales y económicos ayudaría a que los
políticos planteen disyuntivas más racionales en que el bien común estaría
mejor preservado. El aprendizaje social contribuirá así a mejorar los
mecanismos de competencia y solidaridad para que la economía alcance estándares
de productividad y eficiencia que le permita recuperar un lugar de privilegio
en la economía global así como una economía más inclusiva y equitativa.
